中国社会科学院大学国际政治经济学院博士研究生、中国法学会法治研究所七级职员

　　塞内加尔油气行业的本土成分法律制度主要包含在《石油法》《天然气法》《本土成分条例》和《国家本土成分监管委员会条例》中。其主要内容包含采购当地商品和服务、雇佣当地人员、向当地转让技术以及优先利用当地和法律服务等。为更好推动本土成分措施的落实，塞内加尔本土成分法律制度还规定了成立本土化战略监管机构、搭建电子服务平台等配套设施。塞内加尔本土成分法律制度具有一定的创新性，有效推动了石油和天然气行业本土成分的发展，但存在量化标准模糊、实践中难以对本土成分措施进行衡量等不足。

　　近年来，塞内加尔在沿海发现大量石油天然气资源。为保证本国经济发展利益，塞内加尔自2019年起先后制定了《石油法》（Code Pétrolier 2019）、《关于石油天然气行业的本土成条例》( Loi nº 2019-04 relative au contenu local dans le secteur des hydrocarbures)（以下简称《本土成分条例》）、《天然气法》（Code Gazier）和《关于石油天然气国家本土成分监管委员会组织和运作条例》( Décret nº 2020-2047 portant organisation et fonctionnement du Comité national de suivi du contenu local dans le secteur des hydrocarbures)（以下简称《国家本土成分监管委员会条例》）。《石油法》和《天然气法》只规定了一般的本土成分内容，要求外国公司在塞内加尔油气行业时，要在商品和服务采购、人员雇佣、技术转让等方面履行本土成分义务，而《本土成分条例》和《国家本土成分监管委员会条例》则对本土成分措施进行了细化并设立了配套的设施。上述法律构成了塞内加尔石油和天然气领域实施本土化战略的主要立法。本文结合这些立法分析塞内加尔油气行业本土成分法律制度的具体内容以及国家本土成分监管委员会在实施本土成分立法规定中的作用，在此基础上对塞内加尔本土成分的法律制度做一总体评价。

　　为实现经济增长和为人民谋福祉的目标，塞内加尔《石油法》、《天然气法》和《本土成分条例》对油气行业规定了相应的本土化要求，具体包括：

　　在油气行业的商品和服务采购方面，塞内加尔提出了本国优先原则。如果塞内加尔公司拥有相关资质，应优先由塞内加尔公司提供商品和服务。塞内加尔《石油法》规定，优先鼓励本国具有技术和财政能力的者参与石油开采业务，在质量、数量、价格、交货时间和付款条件相等的情况下，所有的建筑、供应或服务合同应优先考虑塞内加尔公司（见注1）。在塞内加尔公司无法提供这些商品和服务的情况下，才允许外国公司按照石油和天然气的国际标准，拟定合适的价格和时间表提供相关商品和服务。为规范石油和天然气开采活动，成立了专门的货物和服务招标电子平台，石油和天然气相关开采招标工作都通过该平台实施运作，以实现公开透明的目的。如果一家公司打算不使用该平台的竞争性招标程序提供货物或服务，需要在启动招标程序前获得塞内加尔国家本土成分监管委员会关于提供油气领域商品和服务的批准。考虑到外国公司的经营活动难以接受塞内加尔监管，塞内加尔《本土成分条例》规定，希望作为分包商、供应商的者，都应根据塞内加尔法律创建当地公司，并在商事和动产信用登记处进行登记，在条件允许的情况下，该公司的资本应向塞内加尔者开放（见注2）。

　　油气行业的承包商、分包商、供应商应优先雇佣塞内加尔当地具有必要技能的塞内加尔国民。对于非技术工作，应尽量提供给石油和天然气开采地点所在社区或居住在附近的塞内加尔国民。承包商、分包商、供应商也应主动在本土成分计划中具体说明，使塞内加尔国民获得逐步取代非本国雇员需要的资格和专门知识培训而采取的措施，并在创造当地就业和能力建设活动方面取得相应进展（见注3）。

　　为使塞内加尔国民拥有石油公司的职位，减少外国雇员的数量，塞内加尔《国家本土成分监管委员会条例》还规定了保留计划和继任计划。在塞内加尔需要填补的任何职位首先需要进行2次专门为塞内加尔国民保留的招标，在招标不成功的情况下，该职位才会对国外人员开放（见注4）。拥有国际招标资格的承包商、分包商、服务提供商或外国供应商应向塞内加尔国家本土成分监管委员会提交继任计划以获得批准。继任计划中应包含需要使塞内加尔雇员接受培训逐步达到取代外国雇员技能水平的最长期限，超过最长期限后，该职位应由塞内加尔人担任5）。继任计划的制定显示了塞内加尔谋求本国独立发展的决心，能促使外国公司加强对塞内加尔本国雇员的专业培训和技术转移，有利于促进当地就业，提升国民技能水平。

　　依靠石油和天然气的出口能促进短期内经济增长，但不能解决经济发展的根本性、长期性问题。塞内加尔本土石油公司只有获得发达国家的先进开采技术，增强自身开采本领，才能促进塞内加尔经济的长远发展。为实现该目标，塞内加尔国家本土成分监管委员会联合有关部门拟定了一项石油和天然气开采技术、知识和研究转让的战略计划，要求企业在制作投标材料中需包含本土成分计划，说明准备采取技术转让的步骤和计划，包括通过培训、召开会议和加强伙伴关系各种形式，以便让塞内加尔公司逐步获取专业技能或知识（见注6）。塞内加尔《石油法》规定，在塞内加尔开采石油的公司应最大限度促进向塞内加尔公司转让技术，并提供配套的帮扶措施（见注7）。塞内加尔政府清醒地认识到，只有让塞内加尔公司逐步掌握石油开采技术才能实现国家经济独立发展，故在关系国家重大经济命脉的石油天然气领域规定了较高的技术转让标准。

　　石油和天然气的开采是一项技术要求高、开采难度大的工程项目，开采过程中可能面临诸多风险。为了保证工程项目的顺利推进，塞内加尔要求参与石油和天然气开采项目的公司均应与塞内加尔授权的保险公司签订保险合同。只有需要的承保范围超过塞内加尔授权保险公司的财务能力范围的情况下，石油开采公司才能从外国保险公司购买超出当地保险公司财务能力的保险险种。在遵守石油合同条款的前提下，从事石油和天然气开采的公司应在其能力范围内利用在塞内加尔设立的机构的服务（见注8）。如果开采石油和天然气的承包商、分包商和供应商希望使用技术咨询、法律咨询等智力服务，应优先使用设在塞内加尔的公司（见注9）。

　　石油天然气是重要的战略和能源物资，是各国关注的焦点。自俄乌冲突爆发以来，石油天然气更是成为大国争相抢购的资源。对于塞内加尔而言，石油天然气同样是重要且珍贵的资源，外国公司开采的石油天然气资源在供应国际市场前，应先保证塞内加尔国内市场的需求。例如，塞内加尔《石油法》规定，“在塞内加尔开采石油的公司具有供应本地市场的义务。开采石油的产品可以供当地消费，也可以供出口。在石油合同规定的条件下，拥有独家开采许可证的人必须优先将其开采所得用于满足国内消费的需要；满足国内需求后，方可自由出口石油。”

　　上述规定从商品和服务、人员培训、技术转让、市场供应等方面对塞内加尔油气行业的本土成分做了细化要求，可以带动塞内加尔经济的发展。为确保上述本土成分立法规定得到有效实施，塞内加尔专门设立了本土成分发展支援基金，以支持本土成分战略的实施（见注10）。如果承包商、分包商和供应商不遵守该法有关本土成分义务的规定，将受到相应惩罚，如终止合同、处以罚款、不得追回为开采项目支付的费用、不得参与石油天然气项目的招标等（见注11）。

　　塞内加尔国家本土成分监管委员会是实施本土化战略的关键部门，负责协调制定本土化战略文件，监管油气公司本土化措施的实施情况。塞内加尔《国家本土成分监管委员会条例》对国家本土成分监管委员会的组织结构、职能等做了详细规定。国家本土成分监管委员会下设技术秘书处，主要负责为国家本土成分监管委员会提供本土成分战略文件，执行委员会的决定等。国家本土成分监管委员会的目标是到2030年油气行业的本土成分比例达到50%以上。这需要一项可靠的管理和监管评估机构，掌握石油公司每年提交的开采计划中规定的本土成分比例和进度，确保到2030年能达到预期目标。

　　国家本土成分监管委员会具体职责包括：负责批准秘书处提交的本土成分策略文件；监督和确保本土成分开发战略的正确实施；就制定本土成分政策向政府提出建议；评估承包商、分包商、商品和服务供应商提交的本土成分计划，并就其是否符合本土成分目标提供意见；委托对当地可能提供的商品、服务和劳动力水平进行本土化能力评估；批准地方本土成分绩效指标；批准必要的改进决定以确保本土成分措施的有效性；经劳动部长同意后批准雇佣外国员工；确定塞内加尔工作人员培训义务的要求；批准任何承包商、供应商、分包商和服务提供商提交的继任计划；批准修订塞内加尔公司在参与混合制度公司的资本参与率；根据行业成熟度和本土化能力，提出修订本土成分最低标准的建议；审查和通过技术秘书处提交的报告；以及执行由有关部门委托实施的其他任务（见注12）。

　　参与塞内加尔油气经营活动的承包商、分包商和供应商等，应向国家本土成分监管委员会提交一份本土成分计划，说明公司的经营活动范围，以及实现这些目标所需要的商品、服务和技能。该计划至少应包括过去12个月在促进塞内加尔企业、商品和服务等方面取得成就的报告和对未来12个月的计划，以及一份说明为逐步减少对外国人员、资本、服务的依赖所做努力的报告，以此鼓励和监管外国公司过程中对本土成分情况的把握（见注13）。

　　为增加油气开采活动中商品和服务采购程序的透明度，塞内加尔国家本土成分监管委员会设立了电子链接平台。该平台作为信息门户，可以连接和监控石油和天然气开采活动，提供部门采购计划，评估有关促进就业的本土成分执行进展，监管本土成分政策执行情况（见注14）。该平台的成立为国家本土成分监管委员会服务和监管油气开采活动提供了便利，便于塞内加尔及时掌握项目的进度以及本土成分执行情况，为外国公司提供的一站式服务有助于吸引外国，促进当地经济发展。

　　为加强对企业实施本土成分政策情况的管理和监控，在每个公历年结束时，企业应按照塞内加尔国家本土成分监管委员会规定的内容、格式、提交方式等指南，出具一份关于本土成分计划执行的报告，提交给国家本土成分监管委员会技术秘书处，作为事后评估的一部分。如果本土成分计划执行报告未达到要求，可能会导致启动制裁程序，包括发布纠正措施、警告或制裁（见注15）。

　　国家本土成分监管委员会是本土成分政策法律的执行机构，拥有清晰明确的监督管理职责，为保证企业能达到本土成分预期目标，事前要求企业制定本土成分计划，事中通过电子链接平台进行监管，事后对本土成分计划执行情况进行评估，这种链条清晰、分工明确的监管措施能有效地保证本土成分相关法律政策的实行。

　　作为世界上最不发达的国家之一，塞内加尔经济结构主要依靠农业、初级产品，利润不高，国内主要经济来源依靠石油天然气等资源的开采与出口，但该部分资源属于不可再生资源，如果不加节制地开发，将导致塞内加尔经济发展缺乏后劲和可持续性。因此，需要对石油天然气资源开发限制一定的条件，在石油天然气行业达到一定的本土化程度。这可以有效提高当地年轻人的就业率，维护社会稳定，促进国家工业化发展，将丰富的自然资源有效地转换为经济资源，促进国家发展，破解“资源魔咒”的怪圈（见注16）。

　　总体来看，塞内加尔油气行业本土成分法律制度具有显著的创新性。《本土成分条例》和《国家本土成分监管委员会条例》结合塞内加尔实际情况，在本土成分领域有很多创新性的规定。例如，国家本土成分监管委员会由15名成员组成，包括7名公共行政代表，5名来自国家私营部门和石油天然气公司的代表，以及3名公民社会组织和工会代表（见注17）。成员代表来源广泛，有利于广泛吸收上下游相关部门意见，做出的决定会更专业、更全面。加强对塞内加尔当地雇员的培训，利用当地商品、、资金和智力服务，加速向当地技术转移，创建电子链接平台等规定，都考虑了塞内加尔的实际情况，符合塞内加尔的国家发展利益。塞内加尔《石油法》在1998年版本基础上进行了大幅修订，一方面强化了石油资源开采权持有人的义务，要求开采石油资源方应尊重《环境法》的规定，以确保该国石油资源的开发不会破坏该国的环境；另一方面确定了石油资源的所有权属于塞内加尔人民，这符合塞内加尔宪法第Kaiyun App下载 全站25条第1款的规定，即承认这些资源的所有者是人民而不是国家。该法还规定了管理石油收入的原则，应考虑当前经济社会需求与子孙后代利益问题，反映了立法者坚持可持续发展、环境保护与适度开发相结合的绿色发展理念（见注18）。上述法律自实施以来取得了显著实效。塞内加尔国家本土成分监管委员会技术秘书莫尔·恩迪亚耶·姆巴耶（Mor Ndiaye Mbaye）表示：“自成立以来，国家本土成分监管委员会直接或间接督促油气行业公司遵守本土化规定，有效促进了本土化进程。塞内加尔公司从中受益，提升了国民技能水平，优先使用国家资源的决策带动了上下游产业链的发展。” （见注19）

　　但塞内加尔油气行业的本土成分法律制度也存在一些不足。例如，这些立法对本土成分的要求整体抽象，具体化程度不高，仅规定了到2030年实现本土成分达到50%这个概括性的目标，但对于具体当地雇佣人员比例、当地培训人员比例，技术转Kaiyun App下载 全站移程度，继任计划比例等缺少明确数量要求，实际操作中指导性不强。另外，本土成分相关规定实际上是保护当地经济发展，存在一定的地方保护主义，本土成分要求过高会影响外国者的信心，不利于吸引外资。因此，塞内加尔政府要妥善把握本土成分比例的尺度，既要促进国家经济发展，又要保护当地自然资源，在吸引外资和提高本土成分之间谋求一种平衡。为提高本土成分比例，塞内加尔出台了系列措施，完善服务和监管体系，能在一定程度上促进当地经济的发展，但也需要从外国者的角度多加考虑，尽量为吸引外资创设条件，服务于国家的长远发展目标。

　　塞内加尔基于国内经济发展的需求，结合国际油气行业的发展趋势和本国资源优势，制定了符合塞内加尔发展需要的本土成分法律制度。这些法律制度可以有效地带动油气资源上中下游经济的发展，增加当地政府税收和居民收入。塞内加尔本土成分法律制度综合考虑了对外国商的事前、事中和事后服务与监管，具有一定的前瞻性和预见性。但这些法律制度也存在量化目标模糊等不足，还需要塞内加尔相关部门在实践中不断进行完善，从而能更好服务塞内加尔油气行业发展的需要。近年来，非洲其他国家也相继在石油、矿产等行业实行了本土化政策，如南苏丹（见注20）、肯尼亚（见注21）、乌干达（见注22）等，相关做法可以互相参考借鉴，共同促进非洲国家经济的发展。

　　【本文是国家社科基金研究专项项目《非洲本土化立法研究》（项目编号：19VJX062）的阶段成果】

　　16.朱伟东.非洲本土化立法的发展趋势及应对措施[J].学术探索, 2022(07):43。

　　21.朱伟东,王诗茜.肯尼亚《本土成分议案》评析[J].海外与出口信贷,2022(02):41-45.

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